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　　【泵閥商務網 政策法規】公開募集基礎設施證券投資基金(簡稱基礎設施REITs)是指依法向社會投資者公開募集資金形成基金財產，通過基礎設施資產支持證券等特殊目的載體持有基礎設施項目，由基金管理人等主動管理運營上述基礎設施項目，并將產生的絕大部分收益分配給投資者的標準化金融產品。2021年5月，上交所、深交所審核通過9只基礎設施REITs產品；6月，9只產品在滬深交易所正式掛牌上市，中國公募REITs市場正式誕生；11月底，第二批2只REITs產品也正式公開發售。
 

　　從目前公募REITs聚焦地域看，無論是京津冀、長三角還是粵港澳大灣區，都市圈的可持續建設發展都離不開城市綠色基礎設施的應用推廣，而REITs產品在都市圈可持續發展中將起到助力項目融資、規范項目監管等一系列作用。從公募REITs聚焦行業看，無論是生態環保基礎設施，還是能源基礎設施中光伏、風電等新能源基礎設施，均是本次REITs試點囊括的重點行業。中國REITs試點的推動將進一步支持綠色基礎設施項目的建設、運營和發展。本文將對中國REITs政策進展情況進行梳理，并提出REITs試點助力綠色基礎設施領域發展的政策建議。
 

　　一、中國推動REITs發展的政策歷程
 

　　自2005年開始，中國REITs發展的政策歷程大致經歷了三個階段：
 

　　2005年-2014年為起步階段，這一階段開始提出REITs概念，并推動試點。2005年10月，在全國商業地產調查組向國務院遞交的全國商業地產調查報告中，商務部提出要“開放國內REITs融資渠道”的建議,這是部委建議中首次提出開展REITs。2008-2009年，國務院、央行、證監會發文推動房地產投資信托基金試點。如2008年12月，《國務院辦公廳關于當前金融促進經濟發展的若干意見》提出開展房地產投資信托基金試點，拓寬房地產企業融資渠道等政策；但后續面對金融危機，出于防范風險的考量和對地產市場的審慎，REITs推進停滯。
 

　　2014年-2019年，隨著首單類REITs產品發行，中國市場進入類REITs發展階段。2014年9月，央行、銀監會發布文件再度推動房地產投資信托基金試點；同年，國內首單類REITs“中信啟航專項資產管理計劃”在深交所綜合交易平臺掛牌交易。2015年1月，住建部發布《關于加快培育和發展住房租賃市場的指導意見》，提出推進房地產投資信托基金試點。通過發行REITs，充分利用社會資金，進入租賃市場，多渠道增加住房租賃房源供應。
 

　　2016年3月，《國務院批轉國家發展改革委關于2016年深化經濟體制改革重點工作意見的通知》提出，支持開展基礎設施資產證券化試點，研究制定房地產投資信托基金規則，積極推進試點。同年12月，國家發改委、證監會發布《關于推進傳統基礎設施政府和社會資本合作(PPP)項目資產證券化相關工作的通知》，推動不動產投資信托基金，充分依托資本實施積極推進符合條件的PPP項目通過資產證券化的方式實現市場化融資，從而進一步支持傳統基礎設施項目建設。2017年6月，財政部、中國人民銀行、證監會聯合發布《關于規范開展政府和社會資本合作項目資產證券化有關事宜的通知》，推動不動產投資信托基金發展，鼓勵各類市場資金投資PPP項目資產證券化產品。2019年1月，上海證券交易所表示進一步深化債券產品創新，推動公募REITs試點，公募REITs試點階段正式開啟。
 

　　自2020年起，中國公募REITs市場加速建設并實質推進。2020年4月，證監會、國家發改委聯合發布《關于推進基礎設施不動產投資信托基金試點相關工作的通知》，明確基礎設施REITs試點的基本原則、試點項目要求和試點工作安排。2020年8月，國家發改委發布《關于做好基礎設施領域不動產投資信托基金(REITs)試點項目申報工作的通知》，證監會發布《公開募集基礎設施證券投資基金指引(試行)》，推進基礎設施REITs試點，同時明確聚焦的重點地區、行業，并且對試點項目提出要求。
 

　　之后2021年1月，上海證券交易所、深圳證券交易所分別發布《上海證券交易所公開募集基礎設施證券投資基金(REITs)業務辦法(試行)》、《深圳證券交易所公開募集基礎設施證券投資基金(REITs)業務辦法(試行)》等文件，明確了基礎設施公募REITs的業務流程、審查標準和發售流程。中國證券業協會發布《公開募集基礎設施證券投資基金網下投資者管理細則》，規范網下投資者參與基礎設施公募REITs網下詢價和認購業務。4月，上交所、深交所公布關于REITs業務辦理指南，《上海證券交易所公開募集基礎設施證券投資基金(REITs)業務指南第1號——發售上市業務辦理》、《深圳證券交易所公開募集基礎設施證券投資基金業務指南第1號——發售上市業務辦理》等文件發布，對辦理REITs的發售與上市等相關業務、市場參與人參與REITs基金詢價和發售進行指導、提供參考。6月，首批基礎設施公募REITs產品在滬深交易所正式掛牌上市。7月，國家發改委發布《關于進一步做好基礎設施領域不動產投資信托基金(REITs)試點工作的通知》，進一步推動完善REITs試點的建設工作，包括擴大試點區域、增加試點行業、細化基本要求等。
 

中國REITs發展歷程
 

　　另外，中央、地方政府出臺的部分政策文件、省市區域的遠景規劃也將REITs列為重要內容之一，推動REITs在重點省份、城市與行業的應用和推廣。部分核心一、二線城市如北京、上海、成都、蘇州也相繼推出促進本市及所在區域的基礎設施REITs發展的政策或實施措施，構建本市基礎設施REITs發展工作體系，推動地方基礎設施REITs健康持續發展。
 

中央、地方部分政策文件、遠景規劃提及REITs的相關內容
 

　　二、中國REITs試點對綠色基礎設施領域的支持作用
 

　　目前，經過多次文件更新，REITs試點基本確定了試點聚焦的區域、行業，也明確了項目標準；其中體現了REITs作為創新金融產品對綠色基礎設施項目的支持作用。
 

　　聚焦區域而言，目前全國各地區符合條件的項目均可申報，重點支持位于京津冀協同發展、長江經濟帶發展、粵港澳大灣區建設、長三角一體化發展、海南全面深化改革開放、黃河流域生態保護和高質量發展等國家重大戰略區域的基礎設施項目。無論是京津冀、長三角還是粵港澳大灣區，都市圈的可持續建設發展都離不開城市綠色基礎設施的應用推廣，而REITs產品在都市圈可持續發展中將起到助力項目融資、規范項目監管、讓各類投資者享受優質項目良好回報等一系列作用。需要額外補充的是，在地域方面，還特別提及重點支持黃河流域生態保護和高質量發展，表明REITs產品在未來對區域生態建設將發揮愈加重要的支持作用。
 

　　聚焦行業而言，REITs試點以基礎設施補短板和新基建項目為主，包括交通市政和生態環保等傳統基礎設施領域、園區基礎設施領域、新型基礎設施領域。此外，在7月最新發布的《關于進一步做好基礎設施領域不動產投資信托基金(REITs)試點工作的通知》中，新增清潔能源、保障房、水利、旅游等基礎設施，REITs試點行業進一步擴大。無論是生態環保基礎設施，還是能源基礎設施中光伏、風電等新能源基礎設施，均在本次REITs試點聚焦的行業，而這些行業具有支持污染防治和推動經濟結構綠色低碳化的作用，REITs產品將有效推動綠色基礎設施項目的再融資、規范管理。
 

　　三、中國REITs試點助力綠色基礎設施領域發展的政策建議
 

　　中國的REITs發展還面臨稅收支持政策缺失、人才儲備和專業能力建設不足等問題；此外，綠色基礎設施項目也存在項目質量不高、回報有限、對投資人吸引力不足等問題。針對這些問題，本文建議從以下幾個方面進行改善，進一步推動中國REITs試點助力綠色基礎設施領域發展：
 

　　第一，建議推出有利于REITs產品發行推廣的稅收政策。稅收支持政策是REITs區別于其他投資工具的重要制度優勢，對公募REITs的推行起著重要作用。目前，REITs產品設立、運營到退出環節所涉及的增值稅和企業所得稅在大部分子環節均需按規繳納，不僅沒有針對激勵REITs發展的稅收優惠，在部分環節還存在重復征稅的問題。對于本就回報相對有限的以綠色基礎設施項目為底層資產的REITs產品，其由于重復征稅回報率會進一步拉低，對投資人吸引力更為有限。
 

　　REITs的運作主要包括三個環節：即設立(資產重組、股權轉讓)環節、持有運營環節和退出環節，涉及的稅種包括：印花稅、企業所得稅、契稅、增值稅等。其中，基礎設施REITs面臨的稅收問題主要是資產重組環節涉及的土地增值稅和股權轉讓環節涉及的企業所得稅。設立REITs通常需對基礎設施資產進行資產重組，并被視為交易行為，需繳納相關稅費。如果涉及土地轉讓的，原則上則應當征收土地增值稅。而在部分國家，對于REITs底層資產的契稅、印花稅等稅種有減免，在我國針對REITs底層資產的稅收減免缺失。
 

　　REITs持續經營期間，項目公司主要繳納運營基礎設施資產所產生的增值稅及附加、所得稅。盡管對于污水處理等綠色基礎設施項目，稅收有部分優惠，但國外針對分紅的基礎設施運營收入部分還有更多的稅費減免，如日本、新加坡對收入分紅部分免稅，在我國沒有針對分紅的稅收減免。且在運營環節，項目公司取得運營收入需按規定繳納企業所得稅，項目公司將利潤分配給機構投資者后，由于機構投資者取得的稅后分配不屬于直接投資，不能享受免稅優惠，導致重復繳納企業所得稅。目前，美國、新加坡和香港均給予REITs不同程度的所得稅豁免以避免重復征稅，而在中國重復征稅的問題依然存在。
 

我國REITs稅收匯總表(資料來源：《中國REITs市場建設》)
 

　　因此，建議推出有利于REITs產品發行推廣的稅收政策。REITs各個環節的交易都可能涉及到稅收問題，試點階段可以借鑒發達國家和地區的經驗，盡快出臺針對我國基礎設施REITs產品的具體稅收政策。此外，對于以綠色基礎設施為底層資產發行的REITs產品，可參考《公共基礎設施項目企業所得稅優惠目錄》的稅收支持政策；在持有環節避免重復征稅外，通過稅費減免鼓勵機構與個人投資者長期持有REITs產品(如達到一定持有年限免去分紅收益的所得稅等)。
 

　　值得關注的是，在北京、上海、成都等城市發布的REITs推動政策或實施措施已經開始關注REITs稅收問題，并出臺了針對性地稅收支持政策助力REITs發行與持有。包括對基礎設施REITs項目相關稅收問題開辟稅務咨詢綠色通道；在資產重組環節產生稅費予以優惠；在運營期對項目公司及管理機構經營所得予以所得稅優惠；在分紅環節對于投資者分紅予以所得稅優惠等。
 

表3 主要城市REITs稅收支持政策
 

　　第二，提升REITs領域的能力建設。目前中國REITs市場方興未艾，REITs產品從成立、運營再到清算退出涉及金融、會計、法律、基礎設施投資等多個領域，公募基金、評估機構與第三方服務金融機構相關人才儲備與專業能力建設不足。特別對于綠色基礎設施項目存在一定的運營管理難度與項目跟蹤評估難度，存續期項目管理體系、產品估值體系、風險評估與評級體系也還需要構建。
 

　　因此，建議加強對REITs參與機構的專業化培訓，加大對綠色基礎設施項目投資、運營管理機構的培育，提高其資產管理運營能力。同時，充分發揮會計師事務所、評級機構、高校研究機構、綠色研究院等第三方專業服務機構的作用，在REITs產品設立、綠色基礎設施底層資產的持有運營、退出環節提供審計、咨詢、評估、法律等多方面的專業服務，促進REITs市場發展，助力綠色基礎設施項目再融資。
 

　　第三，創造有利于綠色基礎設施項目發行REITs產品的市場環境。不少綠色基礎設施項目以準公益性為主，項目整體回報有限，對投資人吸引力不足；此外，部分綠色基礎設施項目信息披露不健全，整體質量不高。而REITs市場本身相對健全的信息披露制度具備監督與價值發現的功能，能夠倒逼綠色基礎設施建設、運營、投資商對項目的擇優選擇、規范實施，進一步提升項目質量。
 

　　因此，一方面可以參考綠色債券，出臺激勵政策，鼓勵地方政府對于以綠色基礎設施為底層資產發行REITs產品的發行人給予補貼，在申請中央預算內投資專項補助、地方政府專項債券方面給予優先支持。另一方面，進一步完善REITs市場建設，加大投資人保護力度與監管制度安排，同時做好綠色基礎設施資產的信息披露，加強投資人對底層資產的了解，減少信息不對稱，提升綠色基礎設施REITs的吸引力。
 

　　另外，2021年11月人民銀行推出碳減排支持工具，以支持清潔能源、節能環保、碳減排技術等重點領域的發展。包括風電、光伏、智能電網等清潔能源項目既屬于碳減排工具的支持領域，也是REITs試點的鼓勵范圍。對于綠色基礎設施項目，建設期可以通過碳減排支持工具、綠色債券等獲得較低成本的建設期債務資金；達到穩定運營期后，再通過REITs上市再融資，形成具有示范性的綠色項目投融資退出路徑。一方面可以豐富資金來源、拓寬融資路徑、降低財務費用與負債率、提升周轉效率、盈利能力與流動性、實現商業模式的綠色良性循環；另一方面，碳減排工具獨特的保障機制——碳減排數據核算與信息披露要求也可以減少信息不對稱，為日后REITs產品推動環境信息披露與ESG評級、助力實現碳達峰碳中和奠定基礎。
 

　　原標題：IIGF觀點 | 中國REITs試點對綠色基礎設施領域的支持作用及政策建議